造价管理缺位 国内铁路建设硬伤难愈

 　铁路建设在国家基础设施建设中占有重要地位。2004年国家批复了《中长期铁路网规划》，《规划》中确定，以扩大规模、提高质量、完善结构、扩充运力、提高装备水平为铁路发展的目标。计划到了2020年，我国的铁路营运里程达到10万公里，电化率、复线率同达到50%，不仅在运能上充分满足社会、经济的发展和需求，在技术装备领域也要赶超国际上的先进水平。工程任务如此之大，建设项目投资理念就显得至关重要。

　　理念缺位 问题突出

　　改革开放30多年来，中国取得了举世瞩目的发展成就，铁路作为国民经济的大动脉，在中国经济平稳较快发展中肩负着重大责任。尤其是进入21世纪以来，中国铁路建设各项工作取得显著成绩，中国铁路进入了新的发展时期。

　　根据规划，到2015年，全国铁路营业里程将达到12万公里以上，其中高速铁路1.6万公里以上，西部铁路5万公里以上，复线率和电气化率分别达到50%、60%。以高速铁路为骨架、总规模5万公里的快速铁路网基本建成，总规模7万公里的区域大能力通道布局成网，繁忙干线实现客货分线运输。客货枢纽及配套设施进一步完善，建成双层集装箱运输网络，路网布局和技术结构更加合理。

　　然而，值得注意的是，长期以来，在我国的铁路建设领域，项目管理的思想一直都未引起足够的重视。往往只强调控制工程造价，不能考虑整体项目的造价管理规划，这样就给造价控制工作带来诸多不便。造价控制规划绝不能脱离质量和进度管理，更不能脱离客户的要求而单独存在。全过程项目管理是实现项目投资有效利用的重要前提。

　　正因为此，我国的工程造价管理与以往相比，已经有了很大的进步，但仍存在诸多方面的问题。首当其冲的便是铁路建设项目计价系统不完备。

　　工程计价研究的主要内容是对项目进行合理的定价，它是铁路工程造价环节中最基础的工作，包含计价的定额体系以及计价的编制体系。计价的定额体系是由铁道部(原)编制的铁路工程概预算定额、编制办法、费率标准等，具有一定的强制性。但随着市场经济的发展，计价定额体系的局限性、滞后性的问题越来越明显，这便给工程的合理定价造成了很大的难度。

　　工程的计价编制体系是指在工程项目的不同阶段，概预算编制分别由建设单位、设计单位和施工单位进行，但由于各自不同的经济立场，编制的概算总额也有很大差别，虽然这种情况在概预算文件的审查中会有调整，但调整的力度毕竟有限，这便会导致工程项目的计价会出现不正常的“高价”或者“低价”。

　　基础设施建设管理体制也存在漏洞。目前，大型的铁路工程建设各阶段的责任归属为：由国家发改委审批可行性研究和评价；由铁道部(原)组织初步设计，并规定该铁路的技术标准、技术条件、资金筹措、外资借统等；到了项目的实施阶段，建设单位是铁路局或者专门组织的项目法人，但同样都受铁道部(原)指派；项目所在的铁路局负责运营。

　　如此看来，并没有一个组织对建设项目的筹资、建设、经营、偿债和取得资本回报全过程负责。这导致概算编制人员、审批人员、执行人员之间权益不明、职责不请：审批人员有权利审定概算，但不用对概算负责；执行者无权决定概算，却要对概算负责。我们常常遇到这样的情况：审批概算的时候层层都要“砍一刀”。但实施的时候层层都要“超一超”。

　　从另一个方面来看，我国尚未有效建立投资约束机制，项目业主并不是企业法人实体。为了工程能够顺利立项，往往有意压低投资估算，使其成为“钓鱼”工程。因此，在这种传统的管理体制下，想要合理的确定和控制铁路建设工程的投资，具有非常大的难度。

　　另外，铁路勘察设计的质量控制体系还不够完善。现在是我国铁路建设处于大发展的时期，铁路工程立项项目的数量大大增加，开工时间集中，建设周期也大大缩短，勘察设计的周期同样缩短—任务量增加，设计时间缩短，这种情况给设计院的勘察设计工作带来了新的挑战。另一方面，虽然铁路建设的规模急剧扩大，但勘察设计还并有建立“储备”制度，勘测的时间过于紧张，使很多本来需要深度勘测的地方，由于时间上的限制不能够准确。

　　当然，工程项目造价的过程管理也亟待改善。工程造价管理实际上是一个全面、系统、完整的过程，工程项目的价值由此形成。对于过程管理，我们并没有很明确的意识。

　　横向来看，我国的铁路建设项目按照线路所经地区来划分归属范围，经过哪几个地区，便会有哪几个铁路局来共同管理，这便造成了管理方也就是铁路局之间争投资、搞攀比的现象；纵向来看，铁路的建设单位是铁路局，但资金却由铁道部(原)掌控，铁路局和铁道部(原)既是合同双方，也是上下级双方，这便造成了对于项目的造价管理极少关注其投资的经济合理性，所谓的投资控制更多地只是硬性指令的体现，强调的往往只是下达的投资计划是否落实。这对工程项目的合理定价、节省投资、提高社会经济效益造成了很不利的影响。

　　他山之石 可资借鉴

　　反观发达国家，都有一套严格的投资估算和控制的制度来制约工程建设项目的投资控制。主要通过市场化和社会化的投资体系和完备的法律责任体系来完成。工程师、预算师、造价师、承包商等参与者同服务于一个项目，但他们同时也都是市场的独立主体，他们分工合作，但在法律的约束下同样要相互制约控制。

　　其中，预算师和造价工程师尤为典型：他们在业主的委托下，独立完成建设项目的投资预算并对其承担相应的法律责任，这样就避免出现类似在我国出现的“钓鱼”工程。在投资控制中经常运用的具体方法有作业持续改善法、全寿命周期造价管理法、基于活动的成本管理法等。

　　据报道，日本控制工程造价时，推行全过程直接管理的理念：起初，项目立项之时，政府的相关职能部门应根据项目的整体规划做出符合实际，切实可行的预算，交至大藏省审批，若其投资规模过大，超过限定范围时，则需交由国会讨论通过与否。项目立项之后，政府相关主管部门依据所批的项目规划及投资预算，委托至设计单位进行设计规划。设计单位在设计的时候，也要严格将投资控制在预算限额以内，不能越限。

　　日本通常将预算分为概算预算及明晰预算两种。所谓概算估算是指在工程计划即将开始的时候，粗略的推算出工程的造价，然后对其设计方案及施工方法进行比较及论证，以此作为规划施工概算预算的基本框架。这种方法简单、粗略，一般都是参考类似的案例，考察工程量、机械、人工以及材料等的使用情况，作为评价统计的指标，再结合该工程的实际情况做出相应调整，使之更加符合实际工程。同时还会考虑的因素有建设期材料价格、汇率变化、设备的价格增长率等，由此可以全面、快速地计算出工程的总体造价。

　　明细估算是指在详细的设计规划阶段，依据施工图、参数说明书和现场调查资料等数据，分析出实物的工程、材料和人工和机械台办的数量，同时还要根据工程建设期的材料和设备的变化等因素计算出建设工程的总造价。在日本，计算人工、材料和机械费通常采用实物法，以便于动态地修正和调整工程的总造价。

　　美国拥有总长43公里的铁路，占到世界铁路总长的35%，当之无愧为世界最大的铁路网。作为美国第二大行业的建筑业，其产值约占到美国国内生产总值的8%。在美国，工程建设项目的投资方有政府和私人两类。对于政府主导投资的工程，谁投资，谁管理；对于私人主导投资的工程，政府部门也不干涉，但是会通过制定相关法律法规和工程技术标准对其进行引导和限定。美国是建筑工程管理模式和设计—建造模式的发源地，这种工程管理模式代表的是西方工程管理的主流，也已被成功运用到控制工期和造价的实践中去，是工程造价控制管理的典范。

　　中国之路  刻不容缓

　　“十二五”是中国铁路现代化建设的关键阶段，要想在有限的成本控制下更好的确保工程质量，造价管理的归位刻不容缓。

　　首先需要完备铁路建设项目计价系统。在工程建设前期，应建立以工程定额和计价标准为基础的工程投资的初步确定和有效控制体系。主要适用于铁路建设工程在预算可研阶段、可研阶段和设计阶段中的投资估算和设计概算，其作用为初步确定和有效控制工程投资。

　　在工程建设周期中，各阶段对工程项目造价的影响力是不一样的，前期最大。因此，投资控制的关键在于建设项目的前期即施工前的投资决策和设计阶段，而在项目作出决策后，控制工程造价的关键就在于设计。据国外有关统计资料分析，设计费一般只相当于全生命周期费用的1%以下，但正是这少于1%的费用对工程造价的影响度占75%以上。由此可见，建设项目前期的造价确定与控制工作对整个工程建设的效益是至关重要的。

　　在工程建设交易期，应完善铁路工程造价信息系统，建立内容丰富的造价信息资料库，包括以往各铁路建设项目的造价指数和工程材料、设备的价格信息等，并通过铁路工程造价信息网向社会发布。这对工程交易起到关键作用。

　　在工程实施期要实行全面成本控制管理，按照预定的施工组织设计方案精心施工，对人工、材料、机械等分别采取不同的措施，有效地控制项目成本。

　　同时，要加强企业定额工作，对本企业施工的工程加强人工、材料、机械等消耗量的测定工作对发生的各种费率进行全面测定，编制出企业定额，不断提高施工企业的造价管理水平，增强企业的竞争力。

　　二是要加强对工程造价管理的全过程监控。首先，控制施工阶段的造价管理。施工阶段造价的控制就是要在施工的过程中按合同控制价款。工程合同价的变更主要为工程变更和签证。每一个项目都或多或少有变更和签证发生，因此，控制合同价格必须控制工程变更和签证。其次，应采取经济措施控制工程成本。这种方法是基于保证施工进度和施工质量的精减。最后，要严把竣工结算审核的造价管理。工程结算是项目建设的最后阶段，也是一个事后控制过程，关系到建设方、施工方巨大的经济利益，是控制投资的最后一道重要环节。

　　最近，网络上正在热议的‘中泰高铁’的建设，即将为两地经济保驾护航，这种发展中国家间的经济联合，相信会给我国铁路事业注入新活力，有力的推进我国铁路造价管理的改革，完善铁路造价管理体系，加速国民经济发展，促进经济繁荣。

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